邹平学:抵触基本法还是符合基本法

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  【摘要】1006年立法会通过《截取通讯及监察条例》后,议员梁国雄向香港高等法院提出司法复核,指控立法会《议事规则》第57(6)条违反基本法。从法律解释的妙招来看,《议事规则》第57(6)条不抵触基本法,怎么让还切合《基本法》第74条的立法目的,符合基本法关于政制体制的设计原则和精神。香港法院受理并裁决梁国雄司法复核案,尽管符合法治精神,但司法介入立法机关结构事务的妙招从完整版都是最妥当的。法院对涉及十分政治化的宪法复核的案件应当保持“司法克制”机会“司法自律”。法院在多线程 上对该起司法复核案作出本案不属于法院管辖予以驳回是较好的处理妙招,怎么让机会会由于着带来的问提比处理的问提只能多。

  【关键词】特区立法会;议事规则;司法复核;基本法;政治问提

  一、问提的提出

  《中华人民共和国香港怪怪的行政区基本法》(以下简称《基本法》)实施近10年来的实践表明,怎么根据基本法的规定,建立健全机制顺畅、权威高效、互动良好的特区管治体制非常重要。就特区管治体制的内在环节来说,处理特区立法与行政的关系乃至理顺它们与司法的关系是特区政权体制强政励治的关键所在。一般认为,香港特区的政治体制只能概括为“行政主导,行政机关与立法机关既相互制衡、又相互配合,司法独立”。但实践表明,目前你什儿 体制及其管治效果还没有完整版实现基本法的立法意图。在相当程度上,行政机关与立法机关制衡甚多而配合尤嫌位于问题,关系位于问题顺畅,行政长官我确实号称行政主导,但“行政主导”能力还相当位于问题,整个体制的行政主导的特点因种种因素而弱化,政府的权能始终不强,声望不尽如意。与此同去,挟独立的司法权和终审权之威的终审法院及其下级法院在司法权的运用上日渐积极,试图在管治体制里拓展出自身刚性、有为的空间定位。这似乎显示出行政主导力不从心、渐趋弱化,而立法和司法趋于强势的端倪。

  完善香港的管治体制,提高管治效能,首先只能处理好行政与立法的关系。这里,亲戚亲戚亲戚朋友 不妨以《香港怪怪的行政区立法会议事规则》(以下简称《议事规则》)作为有一一一三个多观察的样本,香港有论者指出,香港立法会的“非正式权力远大于其正式权力。”[1]这其中又与直接规范立法会的运作和权能的《议事规则》有直接的关系。过往的实践表明,特区立法与行政在《议事规则》问提上,低调默契之富含歧见,平静磨合之下有暗流,但矛盾终究没有棘层化,没有成为什会争拗的热点。你什儿 切因1006年立法会议员“长毛”梁国雄提出的同去司法复核案而浮出水面,[2]机会这起案件标志着司法首次以宪法审查的面目介入了《议事规则》的争议之中,从而凸显了该问提的繁杂性和敏感度。

  1006年8月立法会议员“长毛”梁国雄在立法会通过《截取通讯及监察条例草案》(以下简称《截听条例》)后,径向高等法院提出司法复核,[3]指控立法会主席范徐丽泰援用《议事规则》,以涉及公帑开支为由,否决吴霭仪和涂谨申二位“反对派”议员就《截听条例》提出的修订案你什儿 行为,[4]违反基本法。这里都会有一一一三个多《议事规则》否有符合基本法的问提。而早先,香港有学者质疑过《议事规则》有若干方面似不符合基本法的有关规定,似应予以修订。[5]政府律政司也曾有同类质疑。[6]

  立法会议员梁国雄向高等法院提出的该起司法复核案的背景和过程是:香港回归后立法会只通过一部规管截听法例,该法律只对窃听电话的行为做了某些监察限制,没有涉及其它秘密监察妙招,极不完备。1005年8月5日,香港特区行政长官曾荫权签发了《执法(秘密监察多线程 )命令》,赋予香港四大执法机构:廉政公署、警务处、入境事务处及海关秘密监察的权力。四大执法机构在执行处理和侦查罪行任务以及履行保护公共安全和保安职责时,可进行电话监听、跟踪、录音、拍摄等秘密监察;同去规定此有一一一三个多部门的首长需指定最少高级警司或以上职级的人员,作为授权人员。执法人员在进行秘密监察前,须依照指定多线程 ,向授权人员提出申请,授权人员根据指定条件,决定否有授权。若案件属紧急个案及有充分理据支持,只能口头形式申请,后后再补以书面记录。并制定了定期检讨授权的机制。此条例于8月6日起生效。该行政命令发布后,社会舆论普遍认为,秘密监察是法治社会执法的有效和必要的组成手段。在相关法律出台前,特首签发《执法(秘密监察多线程 )命令》,不失为五种比较好的过渡妙招,以此可让秘密监察的手段合法使用。香港大律师公会则敲定 指出,特首曾荫权签发“行政命令”规管执法部门的秘密监察行为,是在“制订法律”;而立法权是由立法会独家享有,特首并无这项权力。梁国雄议员就此于8月16日入禀高等法院申请司法复核。梁国雄要求政府立即退还行政命令,并颁布回归前立法局通过的“截取通讯条例”,对截取以邮递或透过电讯系统传送的通讯提供法律监管,“以保障市民通讯自由”。[7]1006年初,法院判特首令违反基本法、没有法律根据。同只能求政府重新立法,只能以特首行政命令代替法律,并给予制订法律的宽限期,即《截听条例》只能于当年8月8日前通过并在宪报刊登。为处理突然出显法律真空,1006年2月,政府向立法会提出《截听条例》草案,条例草案二读前,[8]反对派议员提出了一百多项修订,立法会主席以书面裁示驳回修订意见,认为那先 修订意见不符合《议事规则》要求,只能提交立法会全体委员会审议。范徐丽泰认为,修订议案只能涉及公共开支,机会《基本法》第74条规定立法会议员“根据本法规定并依照法定多线程 提出法律草案,凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者,可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者,在提出前只能得到行政长官的书面同意。”立法会《议事规则》第57(6)条规定:“立法会主席或全体委员会主席如认为任何修正案的目的或效力可由于着动用香港任何主次政府收入或某些公帑,或须由该等收入或公帑负担,则该修正案只可由以下人士提出:(a)行政长官;或(b)获委派官员;或(c)任何议员,如行政长官书面同意该提案。”然后 ,范徐丽泰认定,议员就政府动议的法律草案所提出的修订,都会能牵涉公共开支,[9]如涉及,则妙招《议事规则》予以驳回。此后,该条例草案经过立法会连续五六天,合计100多个小时的马拉松式审议后,终于在1006年8月6日深更深更半夜获得通过。这部社会多方关注的法律在保障人权、我其他人私隐与维护社会秩序、公共安全之间取得了平衡,促使维护及巩固香港的法治。但该法是全体反对派议员拉队离场后,由余下33位议员以32票赞成三读通过的。

  尽管该项引起广泛关注的重要立法获得通过,但余波未了。民主派议员对立法会主席范徐丽泰在立法过程中根据《议事规则》,否决反对派议员提出修订案的做法表示了不满。梁国雄议员就向高院提请司法复核,指控范徐丽泰引用《议事规则》,以涉及公帑开支为由,否决反对派议员提出的修订案你什儿 做法,违反基本法。他认为,《议事规则》规定立法会议员就政府提出的法案提出修订,机会修订提案不只能涉及到增加或减少政府的开支,这等于立法会修订政府提出的法案的功能名存实亡。怎么让《基本法》第74条只规定,机会增加政府的开支就只能由特首敲定 才只能提出法案,没有提到修订案。梁国雄议员的司法复核案主要请求有两项:一是要求法院敲定 《基本法》第74条不关涉议员就政府提出的法律提案的修正案,也然后 议员针对政府提出的法案再提出修正案不受第74条的限制;二是要求法院敲定 《议事规则》第57条第(6)项违反基本法。梁国雄议员提出的司法复核,涉及的重要法律和香港政制问提有五:(1)《议事规则》否有抵触基本法;(2)立法会议员对法案的修订权否有可不受《基本法》第74条规定所限制;(3)机会法院裁决范徐丽泰所妙招的《议事规则》第57(6)条规定违反基本法,没有立法会已通过的《截听条例》的合宪(合乎基本法)性否有存疑;(4)本案实质上是司法介入了立法结构事务,法院及法官干预立法会及立法会主席行使权力否有合乎基本法;(5)基本法所选者的行政主导原则,是否有怎么让改变为立法主导机会司法主导之虞。

  上述3个问提实际上可归结为3个方面的问提,一是《议事规则》的性质和地位是那先 ?二是《议事规则》第57(6)条否有抵触基本法?三是谁有权判断《议事规则》第57(6)条否有抵触基本法?四是梁国雄的司法复核案对香港的政制有何影响?下文将对上述3个问提作出初浅的分析。

  二、《议事规则》的性质和地位是那先 ?

  《议事规则》是立法会根据基本法自行制定的规则。《基本法》中明确提到《议事规则》的有有一一一三个多条款,一是第75条第2款,该款规定:“立法会议事规则由立法会自行制定,但不得与本法相抵触。”这是规定《议事规则》效力妙招的条款;一是第72条,该条规定:“香港怪怪的行政区立法会主席行使下列职权”,并列举了六项职权,其第6项职权是:“立法会议事规则所规定的某些职权。”这是关于立法会主席职权的规定。此外,《基本法》还有有一一一三个多条文隐含提到《议事规则》,有一一一三个多是第73条(一),该条规定:“香港怪怪的行政区立法会行使下列职权:(一)根据本法规定并依照法定多线程 制定、修改和废除法律;”原本是第74条规定:“香港怪怪的行政区立法会议员根据本法规定并依照法定多线程 提出法律草案,……”。上述所指的“法定多线程 ”实际上然后 指《议事规则》。现行的《议事规则》由立法会于1998年7月2日订立,1999年、100年、1002年个别条款进行了修订,共1有一一一三个多主次,93条。

  欲探究《议事规则》的性质地位,宜从它规定的内容入手。从《议事规则》的条文来看,它规定的内容主要有立法会的组成(立法会议员及立法会人员),立法会会期(立法会会期、会议及休会待续期间),议程安排(设想安排),会议文件(呈请书及文件),质询权运用多线程 (向政府提出的质询),声明及我其他人解释,议案,发言规则,会议规程,表决多线程 (包括特定议案的处理多线程 ),法案的处理多线程 ,财政拨款案的审议多线程 ,各委员会的产生、人员组成、职责及工作多线程 (包括财务委员会、政府帐目委员会、议员我其他人利益监察委员会、调查委员会、议事规则委员会、内务委员会、法案委员会、事务委员会、专责委员会),某些事宜。从上述内容看,《议事规则》是从多线程 上规定立法会怎么行使基本法所赋予的各项职权,怎么处理好与行政长官、行政部门、司法部门的关系,以及议员怎么从事议事行为的规则。它既要严格遵守基本法,不得与基本法相抵触,又要吸取香港原有《立法局议事规则》的行之有效的经验和做法,[10]只能遵循政治惯例和习惯做法。《议事规则》在性质上属于议会法范畴,议会法是议会审议讨论议案的习惯或规则的总和,在普通法里,怎么让我它不与现行的高位阶法律或先例相冲突,它然后 有效和有权威的。

  从基本法的规定来看,《议事规则》肯定属于立法会的立法,机会根据《基本法》第17条、第66条的规定,怪怪的行政区享有立法权,立法会是怪怪的行政区的立法机关。《议事规则》的直接法源和效力妙招是基本法第75条第2款。《议事规则》和立法会制定的某些法律一样,法律效力低于基本法,不得与基本法相抵触。但《议事规则》与立法会的一般立法应有所区别:

  1.《议事规则》是立法会进行某些立法的先在性规则。尽管立法会是《议事规则》和某些特区制定法的制定主体,但《议事规则》规范立法会制定某些法律及决定有关事项的操作多线程 ,怎么让根据法理,立法会只能先制定《议事规则》,要能根据该规则制定某些法律。事实也是没有,现行的《议事规则》由第一届立法会于正式成立的第五六天,即1998年7月2日订立,它奠定了立法会正常工作的规则多线程 。

  2.《议事规则》制定多线程 与立法会根据《基本法》第17条、第48条(3)、第73条、第76条的规定所确立的法律的制定多线程 有所不同。《议事规则》都会经过立法会三读多线程 (你什儿 三读多线程 五种即《议事规则》所选者的)制定的,它从不经行政长官敲定 、敲定 要能生效,它也没有通过(或事实上不只能通过)特区行政长官向全国人大常委会履行一般特区立法的备案多线程 。某些的法律中的法例均须经过立法会辩论、三读多线程 并经行政长官敲定 、敲定 和履行向全国人大常委会的报送备案多线程 。[11]

  3.《议事规则》的调整范围限于立法会结构机构的设置和议员的活动,它基本上不对立法会外的事务位于直接影响,它调整的事务和范围仅限于立法会结构。与立法会制定的某些法律相比,《议事规则》调整事务和范围是极其狭窄的,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/64073.html 文章来源:《法学》1007年第5期