汪伟全:论地方政府间合作的最新进展

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  地方政府间公司合作 既是公共行政改革的趋势,也是当前行政科学研究的热点。经济公司合作 发展组织(OECD)把这名全球范围内府际公司合作 趋势,归结为以下几块原因分析分析 :环境保护和经济持续发展等政策问题,亟需区域内各地方政府间协力出理 ;区域经济发展失衡,地方政府间需用通力公司合作 出理 失业和贫穷等社会问题;在全球化的冲击下,区域内各地方政府间需用藉由资源和行动的整合,以发挥综公司合作 用和提升地方竞争力。[1]与全球府际公司合作 趋势相一致,中国地方政府间公司合作 亦然。国内地方政府间公司合作 的发展历程,经历了启动(1982~1986年)、沉寂(1987~1989年)、重新启动(1990~1999年)、快速发展(30~至今)等五个阶段。有点痛 是进入新世纪以来,随着区域经济活动一体化日益增强,地方公司合作 也随之开展得如火如荼。

  地方政府间公司合作 的最新进展

  公司合作 组织类型众多,且形式错综复杂。目前我国的主要公司合作 组织有如下类型:一是省级层面的省市间的经济公司合作 区:如长三角经济区、东北经济区、五省区经济协调会、西北五省区经济技术公司合作 联系会、三峡地区经济开发区等;二是省市毗邻地区经济公司合作 区:如嫩江流域经济区、湘桂毗邻地区经济协调会、闽浙边区三地一市经济技术联谊会等;三是省内经济公司合作 区:如闽南经济区、苏扬两地经济技术公司合作 网、浙东经济技术联谊会等;四是城市间技术与经济公司合作 网络:西北五城市经济技术联系会、长江沿岸中心城市经济协调会、十五城市横向经济联合恳谈会等;五是跨地区的对口援助:如北京市支援内蒙古自治区,天津市支援甘肃省,上海市支援云南省和新疆维吾尔自治区等。

  地方政府间公司合作 组织不仅数量诸多,否则形式亦错综复杂:(1)高层联席会议,如武汉经济公司合作 区市长联席会议。(2)城市政府联合体,如辽宁沿海城市经济区联合体。(3)非政府组织公司合作 论坛。这名非政府组织在加强区域公司合作 理论和实践宣传、探讨总结和交流区域公司合作 经验和对策方面作了絮状工作,而创办刊物和组织研讨会是两种最主要的土办法。(4)区域内经贸协调会,如西南五省七方经济协调会。(5)跨经济区的地方政府联合。(6)签订协议与意向书。(7)采取联合行动,如京津冀三省市联合防治森林病虫害的行动;“非典”和“禽流感”期间部分省市的联合行动等。(8)设办事或联络机构,如四川开县从1992年起在成都、上海、重庆、新疆和晋江建立了6个办事处,以帮助输出的农民工出理 问题。

  公司合作 领域深化,内容不断扩大。地方政府就这名项目广泛开展公司合作 :(1)基础设施建设。各地方政府就水电、高速公路、铁路、港口等设施,展开全面深入公司合作 。(2)环境保护。针对环境污染的组织组织结构性,需用地方政府间就跨界污染进行协调。(3)旅游资源的开发与整合。(4)贸易一体化。以降低物流成本、加快周转传输下行速率 为宗旨,力争实现区域通关一体化。(5)产业型态转移和升级。为了资源优势互补、提高区域竞争力,地方政府间就产业型态调整问题进行协商与公司合作 。(6)搭建信息服务平台,就社会医疗保障、人力资源、自然部分等事项予以信息技术服务。

  制度化水平逐渐提高。长期的公司合作 实践得出这么 的结论:地方政府公司合作 可不里可以 了有效运转,取决于可不里可以 了建构良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的公司合作 规则。其中,制度环境是基础保障,组织安排是型态保障,行为规则是具体的激励与约束保障。当前地方政府间公司合作 逐渐成制度化、进程化,主要体现在这几块方面:一是创建府际间公司合作 的长期互动机制。长期互动机制使政府间减少道德风险与逆向选择,有有助于于在心理上培育就公司合作 事宜的互动之互相期望。二是同去遵守的公司合作 公约日趋心智心智性性心智成熟期期 是什么期期,内容包括信息公开与披露制度、开放同去市场、统一开发利用自然资源、统一整治和保护环境等各方面;三是监督与约束机制。在公司合作 方发生纠纷的但是 ,有可不里可以 了土办法的法律、具有仲裁权的协调机构和组织。

  推动模式的多元化。当前地方公司合作 机制大体可不里可以 了可不可以 了概括为两种模式:一是互利模式,其基本条件是公司合作 的各方均可从公司合作 中获益;二是大行政单位主导模式,其基本条件是在公司合作 各方中含一方获益多,以至于它可不里可以 了单独承担地方公司合作 的成本;三是中央诱导模式,其基本条件是中央要求地方之间的公司合作 或制定鼓励地方公司合作 的政策。否则,当前的地方政府间公司合作 类型主要以互利模式和中央诱导型为主,而大行政单位主导模式相对较少。

  互利模式最大特点好多好多 地方政府之间的地位是平等的,参与方从公司合作 中获益。否则,公司合作 的形成和维护需用经过充分的讨论和协商,否则公司合作 的谈判机制显得非常重要,这就使相关各方需用一一三个白多多场所,平等的表达自己的意愿;与之相对应,中央诱导型的地方公司合作 在中国具有特殊的功能。长期以来,地方公司合作 被中央政府当作缩小地区发展差距的两种手段。省之间的对口支援和对口帮扶总爱在中央的安排下进行。

  积极培育区域公司合作 文化。以地方公司合作 为基础,积极宣扬互相依存、同去发展的区域价值理念。同类,长三角洲地区就总爱努力在打造“共赢长三角”、“一小时经济圈”等长三角公司合作 文化。从狭义深度图理解区域公司合作 文化,是发生一定的经济文化背景下,在一定的区域范围内,各地方间长期生成、发育起来的彼此间互相信任、相互团结、彼此依存的价值观念、精神理念以及行为规范。在现实中,公司合作 文化被认为是联系地方公司合作 关系的重要纽带。它不仅有有助于于了亲戚他们他们 自发的横向公司合作 网络的形成,以及互惠规范的建立,否则还有效地防范和克服了亲戚他们他们 在区域同去体生活中的“不可能 主义”行为。

  以目标实现为导向,以问题出理 为准则。当前地方政府间公司合作 的一一三个白多重要型态好多好多 日益务实,亲戚他们他们 逐渐一蹶不振 那种“只闻雷声不见下雨”的形式主义,对地方间公司合作 寄予出理 实际问题、提高整合效应的期望。参与方围绕公司合作 任务,精心安排,扎实推行;即便是公司合作 中发生冲突,也力求理性出理 。同类,当地方政府间公司合作 发生冲突时,除了通过行政命令、行政裁决等传统土办法与策略外,更强调功能整合,通过地方政府间行政协议、行政契约的土办法发展公司合作 关系,达到地方政府间的整合效益。注重实效的公司合作 原则也进一步推动了各方的行动积极性,形成公司合作 与绩效之间的良性循环:地方公司合作 使得目标实现、问题出理 、提高政府绩效;而这名公司合作 成绩又进一步激励地方政府投入到公司合作 活动中来。

  地方政府间公司合作 的发展趋势

  毫无问题,地方政府间公司合作 是当代中国政治与经济生活中的热点话题。这么,地方政府间公司合作 的未来发展趋势将是这名情景呢?其具体状况如下:

  趋势之一:好多好多 注重公司合作 信任,营造府际资本。在长期的公司合作 博弈中,地方政府认识到,信任是政府间公司合作 的基础。信任能减少交易成本,增加行为有预期,从而使公司合作 方获得最大福利;此外,信任也是减弱公司合作 不可能 主义的重要途径。否则,公司合作 信任的构建是地方政府间公司合作 关系的重要内容,也是未来府际关系发展的重要趋势。本文借用罗伯特·帕特南提出的“社会资本”概念,把府际间相互信任的态度和机制概括成“府际资本”。所谓府际资本,是指彼此互不隶属的政府,参与所同去熟悉的和所公认的互动关系网络,表现为彼此间公司合作 、互惠、信任的态度和制度。府际资本在发发展地方政府间公司合作 关系具一一三个白多方面作用:一方面,府际资本通过出理 任何一方政府的投机行为而有效地规避利益冲突。政府间的互相熟悉程度会抵消交易对手不可能 的投机行为和出理 “囚徒困境”,否则政府间过去公司合作 的经历产生了政府间的信任与相互依赖。自己面,府际资本可不里可以 了成为区域治理中的两种管理机制,降低政府间公司合作 的交易成本。换言之,当政府间有两种较好的信任关系时,这么 的关系就成为两种协调与管理机制,以降低双方的沟通成本。对此,帕特南评价说:“不可能 要维护同去体社会的存续,私人之间的信任不可能 是最需用在亲戚他们他们 之间传播的道德品质。”在一一三个白多联结纽带是以信任为基础的“互惠与公司合作 的横向关系,而有的是 权威与依附的垂直关系的同去体中……其政治生活越接近同去互惠援助基础上的政治平等的理想状况,政治生活越采取自治的型态,就可不里可以 了说这名同去体越有公共精神。”[2]

  趋势之二:关注利益协调与整合。利益协调是地方政府间公司合作 的核心,建立和完善利益补偿机制对于地方政府间和谐关系构建至关重要。当前地方利益冲突的内容,集中表现为地方官员的晋升竞赛,产业型态的淘汰与升级、技术创新的扩散效应、人力资本的流失与获取、自然环境的破坏与保护。地方公司合作 中恶性竞争、不可能 主义行为时常发生,这与利益协调机制低效密切相关。国际经验表明,地方政府间公司合作 关系与是不是完善的利益冲突与协调机制是直接相关的。否则,唯有健全利益协调与整合机制,可不可以 使地方政府间公司合作 关系持续、健康、深入发展。这就须出理 以下几块问题:一是思想观念上,实现由传统的狭隘地方主义向相互依存、既竞争又公司合作 的新型地方主义转变;二是地方利益的形成机制上,要妥善出理 和出理 中央政府与地方政府之间的权力集中与权力下放怎么实现平衡、财政分税制下的税源与税种的合理化、区域经济内产业型态的合理布局等问题;三是利益协调的制度设计上,要创新一系列新型的利益分享机制与利益补偿机制,形成一整套制度化的议事和决策机制,以合理协调整个区域的经济发展利益,实现整体利益与局部利益的统一;四是机构设置上,设立切实可行的组织形式,为利益协调机制的执行提供有力保障。

  趋势之三:由“科层互动”向“网络治理”转变。目前关于公司合作 事务的参与、协商、推行,均是构筑在科层官僚制组织型态的基础之上。然而,科层组织有盐晶 弊端无法克服:科层的水平化,使组织组织组织结构、组织之间的联系更加困难;过于制度化容易压抑工作人员的创新动机,往往造成效能不增加反而下降;逐层管理虽然可不里可以 了促成机关运作的理性化,但体制作用超过其发生能出理 问题能力时,组织效能随之减弱。科层制的这名弊端必然原因分析分析 地方政府公司合作 存有相应问题。尽管就公司合作 事宜建立了相关的协商机构和执行机制,但受“所有人所有为政”传统行政模式之影响,公司合作 事务之履行传输下行速率 难合人意。这名问题迫切呼吁新的组织理论之产生。日渐兴起的“多中心”的网络治理理论对府际公司合作 具有较强借鉴作用。在一点发达国家的政府治理改革中,如美国、澳大利亚、德国等国家相继推出跨区域和跨部门的、以公司合作 为基础的互惠的政府关系模型,且这名对等的网络互动具有以下型态:(1)行动者的多元化与等级制色彩的弱化。政府间网络是由错综复杂的行动者组成的,包括中央政府以及各级地方政府,每个政府有的是 自己的目标。行动者在地位上是平等的,每个行动者包括中央政府都好多好多 网络中的一一三个白多角色,不发生发生终极性垄断地位的行动者。(2)以问题出理 为焦点,被视为两种行动导向的过程,通常允许政府官员采取必要的手段,去推动各项具有建设性的工作。(3)强调联系、沟通以及网络发展的重要性,它强调政府间在信息、自主性、同去分享、同去规划、联合劝募、一致经营等方面的协力公司合作 。(4)信任与公司合作 。网络模式下的各个政府之间尤其是地方政府之间有的是 互相孤立的,当亲戚他们他们 无法依靠自身的资源获取目标时,亲戚他们他们 会主动进行联系,否则亲戚他们他们 的策略是公司合作 信任而有的是 竞争。(5)强调公私部门的混合治理模式,倡导第三部门积极参与政府决策。显然,多中心网络治理比科层制更加敏捷和灵活。这也成为未来地方政府间公司合作 发展的重要趋势之一。

  几点启示

  国内地方政府间公司合作 的成功实践,给亲戚他们他们 以下三点启示。

  启示一:地方政府公司合作 关系的发展,利益诉求是其内在准则。地方政府间公司合作 关系的真正内涵是这名?答案好多好多 利益诉求。“政府之间关系的内涵首先应该是利益关系,否则才是权力关系、财政关系和公共行政关系。前者决定后三者,后三者是前者的表现。四者并列,以利益关系为先,这才是政府之间关系的真正内涵。”[3]否则,利益诉求是地方政府公司合作 关系之基础,而这名利益诉求包括政治、经济、甚至生态环境等多重利益。现实中,府际公司合作 好多好多 均是围绕生产部分、产品销售、产业型态调整等经济内容而展开的,经济公司合作 成为当前府际公司合作 利益诉求的主要内容。经济利益也成为推动地方公司合作 的原动力,而经济成果也为进一步公司合作 提供了物质基础。

  启示二:地方政府公司合作 关系发生于具体制度环境背景之下,是正式制度不是正式制度同去抉择之结果。地方政府间公司合作 关系的形成逻辑,它是在一定的制度背景下活动的产物,其中正式制度包括国家型态制度、经济管理制度、政党制度等,而非正式制度包括人际关系、文化传统、地理型态等。同类,在正式制度中,单一制国家型态下地方公司合作 的积极性和有效性,在很大程度上取决于中央政府行政权和财政权的下放程度;而在非正式制度中,同发生某个区域经济圈内的各地方政府,其公司合作 受到区域经济生产与活动的推动,而相邻区域的人际互动有的是 有有助于于府际公司合作 的产生。否则,地方政府间公司合作 的本质好多好多 两种互动过程,它是政府与政府、政府与制度环境的互动过程。

  启示三:吸收理论和技术创新的成果,推动地方公司合作 的发展。地方政府公司合作 需用相关理论的指导,而相关理论的重大创新必将对地方公司合作 行为产生重大影响。如产业竞争理论、区域治理理论、府际关系理论等,这名理论运用在地方政府公司合作 实践中,将有有助于于公司合作 实际问题的出理 ;此外,科学技术的发展对地方政府公司合作 有的是 有有助于于作用。同类,运用先进的网络技术搭建信息平台,建立和完善有关信息交流制度至关重要,如但是 告知、资讯公开和平等协商等制度。这名显然有有助于于公司合作 的交流与磋商。通过信息交流,是取得相对方的理解和支持,以及获得地方公司合作 中冲突各方均满意的均衡方案之必要途径。

  参考文献:

  [1]LocalPartnershipsforBetterGovernance.Paris:OECD,301.

  [2]罗伯特·帕特南.使民主运转起来.南昌:江西人民出版社,301.

  [3]谢庆奎.中国政府的府际关系研究.北京大专学 报(哲学社会科学版),30(1).

本文责编:jiangxl 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:待分派目录 > 良治研究 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/33040.html 文章来源:《探索与争鸣》2010年第10期